Elaboration de politiques culturelles locales

INTRODUCTION

La prise en compte de la dimension culturelle du développement lancée depuis la Décennie mondiale du développement culturel a connu dans les pays des fortunes diverses, notamment dans les pays africains les moins avancés où l’urgence est à la satisfaction des besoins élémentaires pour la survie des populations. Dans ces pays, les budgets alloués aux Départements ministériels chargé de la Culture suffisent à peine à assurer leur fonctionnement, rendant le soutien aux activités culturelles presque inexistant. Cette désaffection du pouvoir central vis-à-vis du secteur culturel a certainement rejailli sur la perception qu’ont les collectivités locales de la place que ce secteur peut avoir dans leur développement économique. A peine le considère-t-on comme utile pour le divertissement des populations. Son utilité pour le développement social est mesurée à l’aune de la cohésion qu’assurent les manifestations culturelles au niveau des groupes ethniques qui composent les populations des différentes régions géographiques du pays. C’est lorsque les contingences sociopolitiques leur donnent une dimension nationale que certaines manifestations culturelles obtiennent un soutien conséquent mais ponctuel du budget national et des collectivités locales, entraînant à leur suite une mobilisation de ressources privées complémentaires.

En dehors de ces exceptions, on note un manque presque général de lignes de dépenses dans le budget des collectivités locales. Mais par contre (et cela est déjà heureux !), le volet « recettes » de ce même budget comporte des entrées provenant de certaines activités relevant du secteur de la culture, comme le tourisme et l’artisanat. C’est qu’en réalité, il y a une mauvaise perception du réel apport économique que la culture peut faire pour le développement économique et social de la collectivité territoriale. Ce constat demande à être corrigé par l’élaboration d’une politique culturelle au niveau des entités administratives décentralisées. En quoi consiste cet exercice et comment y parvenir ? C’est l’objet des échanges que nous allons avoir autour du thème soumis à notre réflexion, à savoir « Elaboration de politiques culturelles locales ». Pour introduire le débat, mes propos s’ordonneront d’abord autour de la compréhension que nous pouvons avoir de la culture, d’une politique culturelle en général et de la politique culturelle municipale ou locale en particulier. Puis, nous passerons en revue les différentes étapes de l’élaboration d’une politique culturelle municipale ou locale avant de nous demander, entre la politique culturelle nationale et la politique culturelle locale, laquelle doit précéder ou nourrir l’autre.

I.- Qu’est-ce que la culture ?

Le mot « culture » tend à désigner la totalité des pratiques qui succèdent à la nature. Le préambule des documents portant « Politique culturelle du Bénin » la présente comme « l’ensemble des mécanismes mis en œuvre pour l’homme pour connaître son environnement, le transformer afin d’y vivre en harmonie avec lui-même ». De ce point de vue, on peut la considérer comme une donnée évolutive liée à la vie et au développement de chaque société humaine. Selon l’UNESCO qui fait autorité en la matière,

« La culture, dans son sens le plus large, est considérée comme l’ensemble des traits distinctifs, spirituels et matériels, intellectuels et affectifs, qui caractérisent une société ou un groupe social. Subordonnée à la nature, elle englobe, outre l’environnement, les arts et les lettres, les modes de vie, les droits fondamentaux de l’être humain, les systèmes de valeurs, les traditions, les croyances et les sciences ».

Ainsi définie, la culture se trouve donc au cœur d’un enjeu essentiel, celui de dire c’est qu’est l’homme à travers ce qu’il fait. D’où une tendance à couvrir des activités de plus en plus diverses et éloignées les unes des autres (« culture générale », « culture traditionnelle », «culture technique », « culture d’entreprise », « industrie culturelle, etc.), débouchant parfois même sur l’absence de signification précise. Du coup, le sens du mot « culture » dépendra essentiellement de l’institution ou de l’acteur social qui l’utilise. Par exemple, pour ceux qui défendent le domaine des arts et des lettres, le mot « culture » sera opposé à la technique ou aux « technosciences ». Pour ceux qui abordent la question à partir d’une optique éducative et pédagogique, la culture tend à désigner le « niveau de connaissance acquise ». Mais pour les défenseurs du côté créateur de la recherche et de l’innovation, la culture doit pouvoir s’appliquer à tout, sans discrimination. Pour ne trahir aucune de ces conceptions, la culture pourrait désigner un « champ culturel » où se rencontrent les pratiques de parole , les pratiques artistiques, les pratiques d’organisation de pensées et de sentiments (philosophiques ou religieux), les pratiques de régularisation qui organisent les êtres humains selon les rapports mesurables et prévisibles .

Chaque société humaine possède donc sa propre culture, cherche à la distinguer des autres et admet plus ou moins en son sein, l’existence de cultures différentes. Le multiculturalisme est une démarche qui insiste sur l’existence, dans un cadre politique souple et ouvert, d’une multitude de cultures qui se rencontrent, s’opposent, se mélangent et, finalement, se transforment et évoluent. Le problème que pose cette orientation dans un contexte de mondialisation, c’est celui de savoir si cette évolution va vers plus de diversité ou vers une standardisation plutôt appauvrissante. L’adoption le 20 octobre 2005 de la « Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles » règle juridiquement le problème en reconnaissant le droit à l’existence de toutes les cultures, qu’elles rassemblent des groupes humains importants ou qu’elles n’appartiennent qu’à des minorités humaines. L’exposé sur la typologie des biens et ressources culturels nous a aidé à identifier les réalités sociales que nous pouvons retenir comme relevant du secteur de la culture. Mais leur organisation ne relèverait-elle pas de la politique culturelle ?

II.- Qu’est-ce donc qu’une politique culturelle ?

Selon le préambule de la Politique culturelle du Bénin, elle peut être comprise comme « l’organisation au niveau institutionnel de tout l’ensemble des règles sociales, de comportements et de manifestations à caractère culturel ».

L’UNESCO la définit comme « l’ensemble des usages et actions ou absence d’actions pratiqués consciemment et délibérément, dans une société, destinés à satisfaire certains besoins culturels par l’utilisation optimale de toutes les ressources matérielles et humaines se trouvant à la disposition de cette société à un moment donné ».

Théoriquement, il faudrait considérer une politique culturelle comme un instrument utilisé par un pouvoir public pour valoriser et pour protéger les traits distinctifs d’une société, donc ses droits fondamentaux, ses systèmes de valeurs, ses traditions et ses croyances. Elle peut se décliner en une série de politiques sectorielles portant notamment sur les langues, l’éducation, la recherche historique et la protection du patrimoine, les actes et la création littéraire, etc. Toute politique sectorielle peut ensuite se décliner en un certain nombre de composantes. Par exemple, la politique du patrimoine peut comprendre une politique du patrimoine bâti, de l’architecture, de la faune et de la flore, de la biodiversité, des musées, etc. La politique sectorielle doit répondre aux objets définis dans la politique culturelle globale et pourra être vue comme un moyen parmi tant d’autres pour atteindre les finalités de cette politique culturelle. La politique culturelle d’une localité administrative décentralisée peut être considérée comme une politique culturelle sectorielle découlant de ou destinée à nourrir la politique culturelle globale. Nous reviendrons plus tard sur les relations entre les deux niveaux d’élaboration de la politique culturelle.

Mais si l’on considère la culture comme une donnée évolutive et que l’on prend en compte le souci de tout pouvoir de maîtriser l’organisation de la vie culturelle d’un peuple, la politique culturelle doit donc pouvoir s’adapter à l’évolution de la société et tenir compte de ses mutations, de ses transformations, des crises et des changements qu’elles entraînent. Le préambule de la Politique culturelle actuelle du Bénin fait, de ce point de vue, l’historique des politiques culturelles qui correspondaient à l’évolution politique du pays et reconnaît l’actuelle politique culturelle comme une recommandation de la Conférence nationale de 1990, dans son désir de tenir compte de l’épanouissement des libertés fondamentales, de la multiplicité des courants de pensées, des exigences d’une démocratie pluraliste qui replace la culture à la base du processus de développement et qui débarrasse la politique culturelle de son carcan marxiste-léniniste et de son esprit de classe.

Elle a donc défini les orientations générales en reconnaissant la dimension plurielle de la culture béninoise et en recommandant les brassages entre ses composantes et son ouverture sur le monde extérieur. Elle a ensuite défini les structures administratives de l’action culturelle, recommandé l’inventaire, la conservation la mise en valeur du patrimoine culturel, l’éducation à la culture, le développement des industries culturelles, la formation du personnel de l’action culturelle et donné des indications pour le financement de la culture, la recherche culturelle et la politique culturelle extérieure. L’ensemble de ses dispositions fut traduit dans un texte juridique, dans une Charte culturelle votée comme une loi qui s’impose désormais à tous les acteurs de la vie culturelle au Bénin.

Comment une telle orientation de l’action culturelle peut-elle se traduire au niveau d’une région ou d’une localité ?

III.- La politique culturelle municipale ou locale ?

La politique culturelle étant un geste politique public de reconnaissance de l’importance de la culture dans le développement d’une collectivité, la politique culturelle municipale ou locale constitue le pivot de la stratégie d’action de la municipalité ou de la collectivité locale, en ce qui a trait au développement de la culture et des communications, en vue d’assurer une plus grande intégration et une meilleure planification des actions dans une perspective d’amélioration de la qualité de vie . Pour cela, elle doit contenir les grandes orientations qu’entend suivre la municipalité ou la collectivité locale pour le développement de la culture sur son territoire. Elle doit fixer les objectifs qu’elle entend se donner pour concrétiser chacune de ses grandes orientations. Ces objectifs donnent des directions précises quant aux actions à entreprendre.

Le plan d’action qui concrétise une politique culturelle doit contenir :

les mécanismes de mise en œuvre et de suivi de la politique culturelle ;
les priorités d’intervention retenues pour une période définie (généralement entre 3 et 5 ans)
les ressources devant permettre de réaliser ce plan d’action.

En d’autres termes, la politique culturelle régionale et son plan d’action aident à :

intégrer la culture à l’ensemble des préoccupations de la municipalité ou de la collectivité locale, en établissant son rapport aux autres secteurs d’intervention pour lesquels on sollicite l’aide et les ressources de la municipalité ou de la collectivité locale.
mieux définir l’identité culturelle de la municipalité ou de la collectivité locale,
définir une vision à long terme et mieux planifier les services offerts par la municipalité ou la collectivité locale dans les multiples secteurs d’intervention de la culture.

Mais alors comment élaborer cette politique culturelle locale ?

IV.- Guide d’élaboration d’une politique culturelle locale.

Pour vous faire cette proposition, je m’inspirerai de l’expérience canadienne que j’essaierai d’adapter aux réalités culturelles africaines. Le travail d’élaboration d’une politique culturelle se fait par étapes.

Etape 1 : Organisation de la démarche

En décidant de doter la municipalité ou la collectivité territoriale d’une politique culturelle, le Conseil municipal ou communal montre l’intérêt qu’il accorde à la vie culturelle sur son territoire et indique ainsi qu’il entend intervenir dans l’amélioration de la qualité de vie de l’ensemble de sa population. Pour ce faire, il doit d’abord mettre en place un comité culturel car l’élaboration d’une politique culturelle est un travail d’équipe. Mais le comité culturel n’enlève pas aux élus leur responsabilité dans l’adoption d’une politique culturelle. C’est pourquoi le Conseil municipal ou régional doit continuer de garder son leadership, car la décision sur ce plan lui appartient. Le mandat confié au comité culturel doit indiquer les préoccupations et les attentes des élus en matière culturelle. Pour des raisons d’ordre technique, stratégique et politique, et aussi par souci d’efficacité, le comité culturel doit être représentatif du milieu. Il doit comprendre des employés municipaux des secteurs concernés par la politique culturelle ainsi que des partenaires majeurs dans le domaine du financement et de la promotion des activités culturelles. Ce sont là des éléments clés de sa réussite. Une fois constitué, le comité fixe ses règles et détermine les fonctions attribuées à chacun de ses membres. Il établit un plan de travail.

Le plan de travail est un outil de gestion qui permet de mesurer l’ampleur des tâches, d’évaluer le temps nécessaire pour les réaliser et de répartir ses responsabilités de manière réaliste. Le plan de travail couvre l’ensemble du processus d’élaboration de la politique culturelle. On y indique les principales étapes, les responsabilités, les coûts et l’échéancier. On y précise également les étapes de consultation et de validation car la politique culturelle doit traduire une vision globale et partagée par la population.

Etape 2 : Etat des lieux, diagnostic et orientations à privilégier

Cette étape est cruciale dans le processus d’élaboration de la politique culturelle car on ne peut pas en concevoir une de cohérente et adaptée aux besoins si on ne possède pas au préalable une connaissance approfondie et une compréhension de la situation. Un bref coup d’œil sur les antécédents de l’intervention de la collectivité » dans le domaine culturel permet de mettre en lumière l’apport de certaines personnes ou de certains organismes les créneaux qui se sont développés et les facteurs qui ont justifié l’intervention de la collectivité.

L’histoire culturelle de la collectivité locale pourrait rappeler les initiatives individuelles antérieure, l’évolution des préoccupations et des besoins exprimés par la population, la création des divisons culturelles rattachées au service central, la mise en place d’équipements culturels, l’évolution en matière de formation, d’animation, de diffusion, de conservation, l’influence des leaders culturels, les pratiques culturelles des années antérieures, la tenue d’activités particulières comme les festivals, les ententes de collaboration et de partenariat.

Pour ce qui concerne la situation actuelle, il s’agit de faire le point sur le rôle exercé par l’administration locale sur le plan culturel, la place des services culturels dans l’organisation administrative de la collectivité locale, les liens entre l’administration et les organismes culturels et entre les organismes eux-mêmes. Mais avant tout cela, l’inventaire des biens et services culturels reste fondamental.

Sur le plan financier, on devrait examiner l’importance relative des dépenses culturelles dans le budget de la collectivité locale les 5 dernières années, le budget accordé à la production et à la diffusion d’activités culturelles ainsi qu’à la formation et au soutien aux organismes culturels du territoire ; l’évolution des subventions versées à la collectivité par divers paliers gouvernementaux, la répartition du soutien financier (aide au fonctionnement, aux projets, bourses, prix, programmes d’aide, tarifs préférentiels, etc.), les dépenses et les revenus culturels, la répartition des dépenses par domaines d’activité et par fonctions culturelles.

Au plan de ressources humaines, il faut faire le point des ressources existantes pour chaque type de service culturel, de leur niveau de formation et de la durée de leur mandat. Au plan technique, il faut faire l’inventaire des infrastructures et des équipements existants ainsi que celui des services publics ou privées s’occupant d’une activité culturelle.

L’état des lieux doit également se préoccuper du contexte régional et national dans lesquels évolue la collectivité territoriale. Non seulement, elle observe les tendances sur son territoire, mais également ce qui se passe autour d’elle et sur le plan national. De nombreux points de comparaison peuvent être établis, tels que la participation à des spectacles de plein air, les habitudes de lecture, l’importance proportionnelle des dépenses consacrées à la culture et à l’amélioration du cadre de vie. La collectivité locale peut en effet tirer des enseignements utiles de la comparaison avec d’autres administrations décentralisées, à cause de leur proximité ou de la similarité de leur taille, de leur problématique ou de leur vocation. Certaines données géographiques, démographiques ou socio-économiques peuvent nourrir cette comparaison.

La collecte des informations sur les pratiques culturelles à travers un recensement de l’ensemble des activités culturelles qui se déroulent sur le territoire est évidemment le point central autour duquel se fera l’élaboration de la politique culturelle locale. Elle permet de cerner à la fois l’offre et les besoins. Elle peut se faire à partir de plusieurs sources :
en consultant les organismes, les comités et les groupes d’intérêt dans le domaine culturel et celui des loisirs ;
en parcourant les dossiers de presse ;
en consultant les statistiques et documents gouvernementaux ;
par des questionnaires, enquêtes ou sondages.

La collecte d’informations doit être abordée dans son sens le plus large et englober les fournisseurs (organismes à but non lucratif, institutions privées, travailleurs culturels), les types de services et d’équipements, les utilisateurs, les besoins des fournisseurs et de la clientèle. Pour déceler les tendances, il serait bien de disposer de donner couvrant 3 à 5 ans. Au cours de cette étape, on recueille l’information sans en faire l’analyse et en prenant simplement soin de les regrouper selon les aspects que l’on se propose d’aborder.

Puis vient ensuite l’analyse globale et intégrée de toute l’information, d’abord en faisant des synthèses qui décrivent la situation selon les fonctions culturelles (pratiques, formation, création, diffusion) puis selon les grands domaines d’activités (arts visuels, arts d’interprétation, lettres, patrimoine, etc.)

On établit ensuite le diagnostic par l’observation d’indicateurs. Le diagnostic devrait faire ressortir les acquis solides, les concordances et les divergences entre l’offre et la demande. Il permettra aussi de déceler les tendances, les complémentarités, les sources de mécontentement et les facteurs de réussite. Ainsi, le développement culturel de la localité sera conditionné ou influencé par un certain nombre de faiblesses, de menaces qui pèsent là-dessus, mais aussi d’atouts et de forces.

Avant de dégager les orientations à privilégier, il est essentiel de faire valider cette lecture de la situation, notamment par le recours à des groupes témoins. L’objectif de cette validation est de vérifier l’exactitude des données recueillies et de parfaire la compréhension de la réalité. Après avoir validé le portrait de la situation et du diagnostic, le comité culturel est en mesure de dégager des orientations. Le travail du comité consiste à faire des choix en fonction des forces, des atouts, mais aussi des faiblesses et des menaces identifiées. Il doit proposer des priorités et des avenues d’intervention. Conçues comme des amorces de discussion, ces orientations ont avantage à être soumises au Conseil municipal avant d’être présentées en consultation publique.

Etape 3 : La consultation publique sur les orientations à privilégier.

La consultation publique a pour buts de dégager un consensus, de faire ressortir les divergences de vues, de mettre en évidence l’intérêt des partenaires potentiels et de susciter la mobilisation des intervenants. Cette étape est cruciale parce que c’est à partir des résultats de cette consultation que sera rédigé le projet de politique culturelle.

La consultation publique permet de rejoindre un éventail plus large d’intéressés, qu’il s’agisse de simples citoyens, de membres ou de représentants d’organismes ou de partenaires. Au terme de cette rencontre, tous les citoyens de la localité doivent pouvoir partager une même compréhension de la problématique culturelle. Qu’elles s’adressent à un petit groupe ou à un large public, les séances de consultation doivent être préparées avec soin, autant pour assurer la transparence que pour tirer le meilleur parti des échanges.

Rappelons tout de même quelques règles qui concourent à la réussite de la consultation :

- le contexte politique doit être favorable ;
- L’information doit être largement diffusée ;
- les règles et les objectifs de la consultation doivent être précisées ;
- les groupes et personnes plus à même de faire avancer le dossier doivent être conviés ;
- les personnes consultées doivent être mises au courant des contraintes existantes sur le plan des ressources humaines, financières et matérielles ;
- les résultats de la consultation doivent être diffusés.

Etape 4 : Rédaction du projet de politique

A la suite de la consultation publique, le comité culturel rédige un projet de politique culturel qui comprend cinq (05) composantes :

Composante 1 : Le positionnement de la culture

Le comité devra d’abord énoncer sa vision de la culture par rapport aux autres mandats de la collectivité locale. Ce positionnement de la mission culturelle est très important parce qu’il pourra justifier certains choix. L’énoncé doit pouvoir indiquer l’intérêt et la pertinence de la culture comme facteur de développement économique, comme élément essentiel de la qualité de vie ou de l’équilibre social, comme facteur de rétention de la population (surtout jeune) ou d’attraction touristique, comme priorité régionale de développement, etc.

Composante 2 : Les principes directeurs

Ils servent de pierre d’assise à la politique culturelle car ils constituent la base morale à la quelle chacun souscrit.

Composante 3 : Les axes d’intervention et les orientations correspondantes

Les axes d’intervention se rapportent aux grandes préoccupations ou aux dimensions sur lesquelles va porter la politique culturelle (ex : l’affirmation de l’identité culturelle, le soutien aux créateurs et aux arts, etc.). A ces axes ou préoccupations correspondent des orientations qui, elles, précisent sous quels angles, quels aspects seront d’abord privilégiés. Chaque collectivité locale conserve toute latitude pour déterminer ses axes et orientations.

Composante 4 : Les objectifs à atteindre

Les objectifs s’appliquent à des comportements observables et mesurables, tant sur le plan qualitatif que quantitatif. Plus ils sont précis, plus il sera facile d’évaluer les résultats.

Composante 5 : Le rôle de la collectivité locale et le partenariat

La politique culturelle étend son action à l’ensemble des citoyens, aux organismes et entreprises du territoire et à la collectivité locale. C’est pourquoi l’Administration locale doit définir les domaines qu’elle considère comme relevant de sa responsabilité, le rôle qu’elle entend jouer et les limites de son engagement.

C’est aussi l’occasion pour elle d’évaluer, de renforcer et d’établir des formules de partenariat existantes ou d’explorer de nouvelles manières de faire, de définir des complémentarités et des contributions de toutes sortes.

De manière générale, la collectivité locale peut compte sur :

des partenaires municipaux
les organismes culturels locaux
le réseau scolaire (public et privé) avec son expérience, ses ressources humaines, ses équipements, etc.
les entreprises culturelles (organisateurs de festival, compagnies de production, etc.)
les compagnies artistiques professionnelles ou amateurs
le monde des affaires
les institutions religieuses
les institutions régionales et nationales de création ; de diffusion, de formation et de loisirs culturels
les médias locaux et régionaux, etc.

Etape 5 : Validation et adoption de la politique

La dernière étape du processus consiste à faire valider le projet de politique, à susciter l’adhésion des intervenants, des principaux utilisateurs, fournisseurs de services, partenaires et fonctionnaires locaux, de manière à amorcer une démarche de partage des responsabilités où chacun assume son rôle dans un esprit de complémentarité.

Afin d’assurer une meilleure appropriation de la politique culturelle par la population, l’Administration locale diffuse largement les résultats et le contenu de la politique au moyen d’un document de synthèse.

Etape 6 : Plan d’action : mise en œuvre et suivi de la politique culturelle

Le plan d’action consiste à identifier les interventions que la collectivité locale entend réaliser au cours des prochaines années. Il indique les projets, les structures et mécanismes qu’elle réalisera ou mettra en place, seule, en partenariat ou autrement, pour favoriser l’atteinte des objectifs définis dans la politique.

Pour maintenir des liens avec sa politique culturelle, le Conseil communal mettra en place, en plus de l’élu désigné comme responsable de ce secteur, un comité culturel permanent mandaté à cette fin. Sa composition pourrait varier en fonction du mandat qui lui sera confié.

V - Rapport politique culturelle locale et politique culturelle nationale

Quels rapports une politique culturelle locale peut elle entretenir avec la politique culturelle nationale ? A priori, la politique culturelle locale devrait être la déclinaison monnayée de la politique nationale en matière de culture. Mais une politique culturelle qui aurait suivi avec rigueur toutes les étapes que nous venons de passer en revue pourrait plutôt être le prélude à l’élaboration d’une politique culturelle qui apparaîtrait aussi comme la résultante de toutes les politiques locales, surtout parce qu’elle fournirait à l’administration centrale une base d’informations fiables sur la réalité multiculturelle du pays et faciliterait ainsi la recherche d’un consensus national autour de la participation de la culture au développement social, politique et économique du pays. Cela suppose que cette orientation a été recommandée en amont à toutes les collectivités locales qui rendraient leurs résultats dans un délai fixé. Il restera, au terme de cet exercice, à fixer le partage des responsabilités du soutien à la chose culturelle, entre l’Administration centrale et les collectivités locales décentralisées. Une complémentarité d’action autour des projets décentralisés n’est pas à exclure. Bien au contraire !

CONCLUSION
Je dirai que cet exercice m’a permis d’envisager un autre processus d’élaboration des politiques culturelles nationales. Il reste maintenant à voir si cette nouvelle démarche est réaliste au regard de nos habitudes administratives trop sectaires et trop nombrilistes. C’est une nouvelle culture à expérimenter avec votre aimable contribution.

Je vous remercie.

Monsieur Bienvenu KOUDJO

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